【观察】从食品“卫生”到食品“安全”，如何强化过程监管？

界面新闻记者 | 张旭

界面新闻编辑 | 刘海川

现行《中华人民共和国食品安全法》自2009年6月实施以来，虽取得显著成效，但面对食品安全新形势，部分条款确实难以适应监管需求。

据新华社报道，2025年5月23日举行的国务院常务会议上，决定将《中华人民共和国食品安全法（修正草案）》提请全国人大常委会审议。据介绍，此次修正草案拟对重点液态类食品散装运输实施许可管理。

会议指出，食品安全关系生命健康，要按照急用先行的原则完善有关法律规定，构建更加科学严谨的食品安全标准特别是强制性标准体系。要进一步推动食品安全治理模式向事前预防转变，强化全链条监管，推进监管重心下沉，严格日常监督检查。要突出重点领域开展专项治理，强化监督抽查结果处理，对发现的问题依法严惩、绝不姑息，持续完善食品安全体系。

“此次修正实则是问题倒逼机制形成的结果，揭示了以往监管体系存在的明显短板。”南开大学周恩来政府管理学院教授、天津市食品安全专家委员会成员翟磊告诉界面新闻，此次修正草案着眼于筑牢食品安全防线，规划了未来食品全过程追溯体系的建设方向。与此同时，智慧监管、无感监管等新型监管模式也将成为未来食品安全建设的重点方向，这些方向性的引导将助力我们构建更加完善的食品安全管理体系。

从“食品卫生”到“食品安全”

我国首部专门针对食品卫生领域的法律是1995年10月颁布并实施的《中华人民共和国食品卫生法》。然而，随着食品产业的快速发展和食品安全问题的日益突出，原有法律已难以满足现实需求。

2009年2月，《中华人民共和国食品安全法》正式发布，取代了先前的食品卫生法。新法更加注重食品安全的全程监管，强调预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则。

值得一提的是，我国在食品管理领域，从“食品卫生”到“食品安全”的表述变化，虽仅两字之差，却表明了从观念到监管模式的转变。而推动这一变革的原因来自震惊中外的三鹿奶粉事件。

2008年，多名婴幼儿因食用三鹿集团生产的奶粉而患上肾结石，随后在其奶粉中被发现含有化工原料三聚氰胺。事件曝光后，三鹿集团承认部分批次奶粉受到三聚氰胺污染，并发布产品召回声明。

此事件也因此入选2008年十大卫生新闻之一，导致至少30万儿童受到不同程度的伤害，多名婴幼儿因食用该奶粉在进行手术治疗或死亡。随后，三鹿集团破产，相关责任人员被依法追究刑事责任。同时，该事件也重创了中国奶业的商业信誉，多个国家禁止了中国乳制品进口。

在2008年10月23日召开的十一届全国人大常委会第五次会议上，历经三次审议的食品安全法草案提出了八处新的修改内容，其中有六处直接针对三鹿奶粉事件。随后，2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了食品安全法。

同年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式施行并于2015年进行了全面修订。界面新闻注意到，修订后的食品法内容新增了50多条，对原有70%的条文进行了实质性的修订。随后，在今年的2月17日，市场监管总局发布的《中华人民共和国食品安全法（修正草案征求意见稿）》，拟对食用油等重点液态类食品散装运输实施许可管理，并面向社会公开征求意见。

通知提到，为严格落实食品安全“四个最严”要求，规范重点液态类食品散装运输行为，防范全链条食品安全风险，市场监管总局拟对重点液态类食品散装运输实施许可管理。该修正草案明确提出，国家对重点液态类食品散装运输实行许可制度。

惩处力度方面，界面新闻对比食品法发现，修正草案对现行食品安全法第一百三十二条关于违反食品贮存、运输和装卸相关要求的法律责任进行了修改。新增了“未取得重点液态类食品散装运输许可从事重点液态类食品散装运输的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得，并处五万元以上五十万元以下罚款”的规定；并加大了对违反《中华人民共和国食品安全法》中未按要求进行食品贮存、运输和装卸情节严重行为的处罚力度，由“吊销许可证”修正为“处五万元以上五十万元以下罚款，并吊销许可证”，进一步增强了法律的震慑力与执行力。

向前追溯难

“不仅是液态类食品散装运输，其他各个涉及食品安全的领域都需要这种溯源、补链，来更好地保证全链条的食品安全。”翟磊表示，产业链发展需要“强链”与“补链”并举，食品安全监管体系同样需要系统性补足短板，以构建覆盖全链条的闭环监管机制。

实际上，食品安全问题一直是社会关注的焦点，尤其是校园内的食品安全问题，近年来更是频繁地进入大众的视野，引发广泛讨论。如浙江余姚姚北实验学校食堂绞肉机内现活蛆、上海学生集体呕吐事件、兰州某职业学院预制菜争议、云南官渡区某学校“臭肉事件”、江西高校食堂“鼠头鸭脖”事件等，暴露出校园食品安全监管体系的失灵。

浙江余姚事件是近期发生的一起食品安全事件。5月23日下午，有网友反映，浙江宁波余姚市姚北实验学校食堂的绞肉机中有大量蠕动的活蛆。经初步调查，家长反映绞肉机内有蛆虫的情况属实，系该绞肉机在上次使用后未按要求及时规范清洗导致。目前，学校已对食堂进行全面消杀、清理。与此同时，余姚市将依法依规开展全面调查，对违反校园食品安全的行为和相关责任人进行严肃处理。

食品安全监管的难题在哪儿？翟磊指出，当前食品安全监管面临的一大难题在于食品经营业态不断出新，给监管工作带来全新挑战。此外，全链条追溯也是一大挑战。食品安全监管工作涉及诸多环节，监管链条长而复杂，在此过程中，部门间推诿扯皮、证据获取困难等问题时有发生。而推行全链条监管与溯源监管模式，则能够有效化解这一难题。

“具体而言，如今，借助直播带货等新兴业态，食品以视频形式进行销售愈发普遍，但如何达成销售全过程的可追溯，成为未来亟待攻克的监管新课题。除此之外，某些特殊领域同样存在监管困境。”翟磊说。

翟磊以保健食品相关监管案例为例进行说明，她提到，保健食品的全过程监管面临诸多挑战，许多老年人在购买保健食品时遭遇欺诈，事后却难以有效追溯问题根源。他们通常只能追溯到源头厂家，而厂家却坚称产品没有质量问题。这样一来，问题就暴露在中间环节，并非食品本身质量有误，而是在宣传推广等中间环节存在漏洞。像保健食品这类具体案例以及外卖食品的过程监管，都是当下食品监管领域中呈现出的新挑战。

此前在今年全国两会期间，全国人大代表、河南省新乡市糖业烟酒有限责任公司董事长买世蕊在接受经济观察报采访时指出，现行食品安全监管体制存在一定的职责交叉和监管空白，监管效率不高，责任落实不到位。食品安全风险监测、评估和预警机制不够完善，难以及时发现和处置潜在的食品安全风险。

此外，食品欺诈惩治力度较弱，如虚假标注产地、以次充好等现象时有发生。但现行法律的处罚难以形成足够的威慑力，违法成本较低。基层监管力量薄弱，监管手段和技术相对滞后，难以有效应对日益复杂的食品安全形势。

结合大数据+AI搭建全方位溯源机制

中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员孙娟娟在接受新华社采访时也表示，坚持问题导向，通过立法加强监管，督促生产经营者履行主体责任有其必要性，是食品安全监管持续贯彻“四个最严”的体现，关键在于通过制度“补短板”来强化特定环节与特种食品的安全监管。

而如何进一步完善食品安全监管体制？中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海告诉界面新闻，应着力构建消费者友好型的食品安全监管体系，实现全天候、全要素、跨领域的协同治理。具体而言，需打造涵盖跨市场、跨地域、跨部门、跨产业的监管机制，确保信息共享实时化、监管流程无缝化、风险防控精准化。

“这一目标的实现需要通过立法明确各方责任，完善监管规则与标准。此外，还需技术赋能。运用AI、大数据等技术搭建协同共治平台，对制度难以覆盖的‘灰色地带’实施动态监管。例如，通过区块链追溯技术实现食品全链条信息透明化，利用智能算法预警潜在风险。”刘俊海说。

在协调协同治理方面，翟磊则表示，食品行业协会以及当下蓬勃发展的电商平台、民众均具备成为未来食品安全监管主体的潜力与条件。

“特别是在当前平台经济盛行的线上营销模式下，如何有效调动多元主体力量，共同参与到食品安全的监管与治理中来，这无疑是未来需要进一步探索和完善的重要方向。”翟磊说。

买世蕊表示，完善监管体制，首先要进一步明确各级政府和相关部门的食品安全监管职责，理顺监管体制，消除监管空白和职责交叉。其次，加强对新兴食品业态和新型食品安全的监管研究，及时制定相应的监管措施和标准。另外，建立食品安全风险交流机制，及时发布食品安全风险信息，引导公众科学消费。

未来食品安全法在哪些方面还有进一步完善的空间？翟磊指出，现阶段，食品安全法界定的“食品”主要围绕人类直接食用的产品，监管重点也集中于此。然而，从行业发展趋势和国际通行做法来看，未来是否可以考虑适当拓宽“食品”的定义范畴。

“例如，考虑到动物权益保护等因素，是否可以将某些与动物相关的食品（如宠物食品）纳入食品安全监管体系或者参照食品安全标准进行监管，这是一个值得探讨的问题。”翟磊说。